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單雙祥:論機構設置與職能科學
點擊:  作者:單雙祥    來源:昆侖策網【作者來稿】  發布時間:2020-08-07 14:35:05

 

【摘要】2017726日習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班開班式上指出,“認識和把握我國社會發展的階段性特征,要堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論,從歷史和現實、理論和實踐、國內和國際等的結合上進行思考,從我國社會發展的歷史方位上來思考,從黨和國家事業發展大局出發進行思考,得出正確結論。”辯證唯物主義認為,任何事物的運動發展是變與不變的統一。變是事物的運動發展,不變是事物內在本質屬性、核心,變與不變兩者相互依存、相互作用。事物內在的本質處于相對的穩定、平衡、靜止狀態,事物外在的現象則處于運動、變化的,當現象變化發展到一定的程度后就會從量變上升質變發展狀態。機構與職能同樣是不變與變的有機統一,職能處于變化動態的,機構處于相對穩定靜態,當職能不適應社會發展時,就反過來促進機構改革,從量變上升質變,這個認識完全符合辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點。

【關鍵詞】唯物主義   機構設置   職能科學

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職能、職責、職權這三個詞是行政機構體系內最常見也非常關鍵的詞語,這三個詞語弄清晰了,實現國家治理體系和治理能力現代化就有明確的基礎性材料,如同建筑大廈所需的沙石、水泥、鋼筋一樣的基礎性材料。概念不清晰,概念模糊,觀察和分析事物問題,就不能深入內在本質,判斷以及解決問題,往往就現象說現象,頭痛治頭,腳痛治腳,按下葫蘆浮起瓢,難以達到標本兼治的效果。因此明晰這三個詞語的概念,就是重中之重。筆者特就其機構設置與改革、構建職能科學、職責明晰、職權有序等問題,提出若干膚淺之見,以期達到拋磚引玉、推進國家治理體系和治理能力現代化的目的。

 

從漢語結構解釋職能

 

職能從字面上講,關鍵在職。職在漢語里通用規范一級漢字(常用字);【說文解字】里:職,事也。職就是事務,引申義:要做的或所做的事,也就是說:做什么事必須搞清楚,問題導向是前提,就必須仔細觀察研究問題的現象,從實際出發,尋找內在本質屬性,再科學分析歸類(機構設置就是依據民生事務屬性這個根本,后面有詳細論述),然后實事求是地制定制度,按照事物客觀規律干事。只有這樣才好干事,干好事,干成事。否則盲人摸象,指鹿為馬,做起事必然是亂彈琴、亂作為。十八大之前,這種現象在中央電視臺〖焦點訪談〗節目中,時不時有報道,筆者就不一一列舉了。為什么出現這種現象?只要深入基層調查研究,仔細分析,其根源就是所謂定職能的語境下所犯的主觀主義錯誤。職能的“能”在這里就理解成作用以及功能。說通俗一點:怎么做才能發揮作用以及功能。

 

關于“能”的認識,本人認為先從物理學開始,因為在客觀事物里,物理學解釋“能”最基礎、最透徹、最科學。風能、水能、電能、光能、核能等等都是人們日常生活中所見的現象。風(氣體物質)、水(H2O)、電(電子)、光(光子)、核(原子)都是物質,某種物質在特殊“場”的作用下,產生一種能,比如說,風能是空氣從高氣壓向低氣壓流動形成動能;水能是水在地球引力場作用從高處向低處流動形成的動能;電能是電子在磁場作用下形成的動能;核能(或稱原子能)是通過核反應從原子核釋放的能量;光能是光子運動形成動能,屬于電磁波系列。熱能、化學能、生物能都是在物理能基礎上衍生的。

 

物理學還告訴人們,因物質的體量不同、時空差異、特殊“場”變化,所產生的動能也是變化的。在我們生活里,風能可以轉換電能,電能可以轉換光能,光能可以轉換生物能,但是,無論它們怎么轉換,各自內在本質屬性不變,電還是電,光還是光,決不能把光說成電,電說成光,老犯指鹿為馬的主觀主義錯誤。在客觀世界里,從物理學、化學、有機分子學到生物學,人類對“能”的認識,已經很明朗,人們掌握了各自“能”的規律,并利用它們各自屬性為人們美好生活還繼續不斷地努力奮斗。“能”除了有客觀世界一面,另一面是人的主觀世界,也就是人的主觀能動性。在日常用語中,學習能力,思考能力,能行,能做事等等都是人的主觀活動表現出來的一種形式。因每個人的生存、生活、學習等環境不同,以及年齡、性別、情感等的差別,所表現的能力也存在差異。人的能力存在差異這是肯定的,更關鍵是如何辯證地把控人的能力,積極向上()屬于正能量,消極向下()屬于負能量。比如同樣事物核能,人的主觀向上()可以造福人們,人的主觀向下()可以危害人們。因此在能力問題上,一定要把人的主觀意識作為硬性條件,講政治,講立場,形成正能量“場”,也就是當今常說要形成良好政治生態。

 

上面從詞語的結構解釋了“職”和“能”,那什么是職能呢?漢語詞典解釋:職能概括地講是指人、事物、機構自身所應有的作用或發揮的功能。唯物主義認識論告訴我們:人、事物、機構都是客觀形式存在。假如脫離人、事物、機構去論述職能是不是空談?是不是誤導人的主觀主義?時下這種主觀主義大有存在,同主觀主義斗爭還任重道遠。從人的職能角度講,是指人完成其職務自身所該做事的能力,如部長職能、廳長職能、局長職能等等;事物的職能,一般等同于事物的功能,如貨幣職能;機構職能一般指機構自身該承擔的事務所發揮作用及功能,如法院職能、國防職能、財政職能、審計職能、交通運輸職能、農業農村職能……。

 

從邏輯思維分析職能

 

職能應先有職,即所要做的事務,如農業有農業相關的事務,國防有國防應盡的事務,后才是能,即該事務人們如何去做,怎樣程序去做,事務決定職能就像電子決定電能,水決定水能一樣的道理,事務的內在本質屬性是核心,是根本,就像生物學里細胞核,遺傳基因一樣道理,有什么樣的事務才會發揮什么職能作用,沒有事務,職能不會存在,即使所描述的職能也只是坐在辦公室臆想的,沒有任何實際意義。這個判斷推理真希望引起更多共識。前面講過,能力只有大小之分,強弱之分,立場之分,正負之分。事務對應的職,尤其是事務內在本質屬性相對來說不變的,就像栽下樹,內在的根本屬性不會變;變的是樹的成長,樹的枝葉,樹的新陳代謝,變的是能;不變與變是有機統一,不變是定力,也就是說,在客觀世界里,科學歸納定性,萬事萬物都有各自運動規律,把相同或相似運動規律進行梳理歸類,比如說食品有成千上萬種,按照生物學歸納就植物和動物兩大類,那么食品監管的事務就圍繞這兩大類基本屬性去制定制度,去實施。變的是方式、方法,變而不亂,也就說干任何事,要講究方式、方法去應變,比如說食品監管事務,視實際情況,可以上門服務方式告知對象,也可以用執法的方式懲處對象。職能的不變與變是辯證統一、互為條件的。所以任何職能首先必須搞清楚做什么事務,再比如說,農業農村職能,2020年通過法律梳理有251條事項,251條事項在一定時期內相對不變,變的是視實際情況,轉變方式、方法。法律規定這251條事項而工作人員不去履職履職不盡職,這叫不作為或慢作為;對事務不清楚而履職,這叫亂作為,即使所做的也是形式主義。

 

職能、職責、職權這三個詞的關系

 

有了職能的概念,還要搞清職責和職權的概念,更重要的是弄清他們之間關系,不然在日常工作中,容易錯位。職責是指職能部門應該做的事務,必須做的事務;從我國法律角度講,職責就是法律或制度明文規定所做的事務。按照法律制度執行就能發揮作用,不執行就是法律制度規定的文字,這說明職責相對職能來說處于不變的靜態,從日常用語中,只有職能部門,沒有職責部門之說,這就告訴我們,職能包容職責,不合理的職責要修改、要完善、要健全。職權是指在某職位上賦予的職責而所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力,說通俗就是處理事務的方式、方法及手段。權指能支配或指揮別人的力量,因為力量有大小之分,強弱之分,所以職權也是一個動態的。在日常履職中,職責主要用于事前,比如某職能部門要做某件事情,執行人要熟悉并弄懂有關職責,動員會上的講話稿也通常用履行職責。進入履職過程,事中就是職權問題,履職時要講究方式方法,當前所謂的權力清單就是這個過程衍生的。履職后發揮作用及功能,即事后體現出就是職能。法律制度用語最適用職責,少用職權,不適宜用職能,事后考核評估適用職能,不適用職責、職權。從治理體系和治理能力角度講,他們之間的關系:一是相互依存,一方面,職能職權來源于國家法律或制度所規定的職責;另一方面,職權在日常使用方面對職能的發揮起決定性作用,同時職能在社會實踐中是否科學、是否合理反過來促進職責的修改和完善;職能是大概念,其包容職權、管理方式和職責等等;二是相互作用,一方面,職權在職責基礎發揮權力;另一方面,職能只有在職權發揮作用時才實現其功能;三是相互定位,一方面,職權不能超越職責范圍,也就是我們平時說,把權力關進制度的籠子里,職能考核的目的就是維護職權充分發揮又同時必須限制權力用過;另一方面,職責是保障職權的使用必不可少的法律依據,法無授權不可為,沒有法律依據,使用職權就是亂作為。

 

機構與職能的關系

 

機構指兩個或兩個以上的構件通過活動聯接以實現規定運動的構件組合。從這個概念就告知我們,機構他是人們社會實踐中客觀需要的一種事務場所,不由人的主觀意識而決定,但是,主觀上也要認識到隨著社會發展需要不斷改革機構。也就是說,機構有自身的事務,自身運動軌跡,自身的內在本質屬性,如同樹一樣客觀面對我們。再說通俗一點,在人類社會,任何民生事務(事物、事業),需要有客觀主體去實施、有辦公場所去議、有人具體去操辦,這個客觀主體就是人們常說的機構。比如衛生醫療機構,過去需要,現在需要,將來仍然還需要。再比如,互聯網這件民生事務是時代發展的產物,過去沒有,所以當時的社會就不需要互聯網管理機構,現在有了,就必須設置互聯網管理機構(如何設置后面敘述)。教育、農業、交通、安全等等民生之事同樣如此。社會上所有民生小事(事物、事務、事業)匯集一起不正是國家大事么?因此機構是時代發展的產物,不隨人的意識變化而變化,否則,主觀想當然定機構,機構越定越多,越定越復雜。所以我們認為民生之事才是設置機構的源頭,是國家治理的根本,而不是定職能定機構定出來的。本人真希望這個認識能引起共識。

 

前面敘述機構職能的概念,那是學術的定義,而廣大干部群眾最容易理解、也最接地氣說法,機構內工作人員做本該做的事務所起的作用和發揮的功能就是機構職能。從法治角度講,機構內工作人員履行法定職責發揮自身所應的作用和功能就稱機構職能。為進一步認識機構職能就拿細胞生物科學作比喻論述,細胞是生物體基本的結構和功能單位。細胞由細胞核與細胞質構成,表面有細胞膜,細胞核決定細胞遺傳結構以及功能,保持相對恒定穩定,事物內在本質屬性,靜態不變的,細胞的運動、新陳代謝以及功能作用由細胞質完成,相對細胞核來說動態變化的。細胞核和細胞質相互作用、相互依存而表現出細胞統一的生命過程。細胞發揮作用與功能與職能是不是有相似的道理?生物學家研究發現人的身體有60萬億個細胞構成,由于分化不同,在人身體發揮作用功能不同。不同的細胞形成不同的組織,如皮膚組織,不同的細胞構成不同系統,如神經系統。一個健康的有機體,雖然體內各個細胞形態及功能有差異,但他們組織起來結構有序,分工明確,相互依存、相互作用、相互協調、相互制約機理共同統一在有機體內。請問國家治理體系和治理能力現代化難道不是朝這個目標前進么?生物醫學家診斷人身體狀態也發現,體內細胞分化時出現突變,但很快被體內免疫細胞識別并消滅掉,所以人身體能長時間保持健康,一旦免疫細胞發生突變,身體就會生病,甚至死亡。免疫體系象不象國家監察機構?這就告訴我們:設置了監察機構就要準確地履行好監察職責,發揮自身作用和功能。否則不能履行自身應盡的職能,國家治理就會岀問題,腐敗就會應運而生,

 

設置了機構就象栽樹一樣,讓樹在大自然里充分展現自身功能作用。當然栽樹之前,首先要認識樹的品種,樹的屬性,其次考慮樹能適應環境如氣候、土壤等,再其次還要考慮整個自然生態平衡。設置機構同樣如此道理,比如設置農業機構,就是要給社會提供足夠的農產品,發揮農業所應的作用和功能;設置教育機構,就是為社會培育人的地方,設置醫療衛生機構就是保障國民健康生活的場所,設置公安機構就是保護全體公民安全地生活工作……等等

 

農業機構本質屬性就是保護種植和養殖健康有序發展,永遠為人們提供所需要的農產品,任何時候本質屬性不會改變,這就是根本。而變化的只是農業技術手段、服務方式、管理方法、人們對農產品的需求等等。其它行業同樣如此,機構的設置如同栽樹,栽下的樹,固住了根本,就不要搖搖晃晃,移來移去,讓其機構在黨的領導下,在法律規定范圍內發揮好自身作用和功能。由此可知,栽下樹在前,發揮作用和功能在后。也就是說,機構設置在前,發揮職能作用在后,這才符合馬克思主義唯物主義觀點??墒?,我們每次機構改革都是定職能、定機構、定人員即三定改革方案,三十多年來,這種想當然的定職能,是不是導致職能重疊、職責交叉、機構膨脹根本原因,我們真要靜下來好好地反思了。

 

職能要科學分類

 

按照事務基本屬性、特征、尺度范圍等,將職能進行分門別類是構建職能科學一種研究方法。從事務基本屬性,職能分為抽象的,具體的。抽象的職能就是從眾多的事務中抽取出相同本質性的特征。也就是說,抽象的職能是通過人們在社會實踐過程中,對于豐富的感性材料通過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的科學歸納,形成具有共性的概念,判斷、推理又有專業性很強的思維形式,以反映出所做的事務具有相同或相近的本質和規律的名稱。比如農業職能就是抽象的,它由種植和養殖兩大類歸納的,種植又由蔬菜、水果、花卉、糧油等農作物歸納的,養殖由畜牧和水產等歸納的,針對某種農作物如蔬菜就是具體的職能;再比如公共安全職能是抽象的,打擊拐騙某項事務就是具體的職能;政治職能是抽象的,一次思想政治課就具體的職能;經濟職能是抽象的,一次利率調控就是具體的職能。從事務尺度范圍,職能分為宏觀的和微觀的。宏觀與微觀相對統一體,宏觀是微觀一級一級匯集起來,比如國家職能、政府職能、人大職能、政協職能是宏觀的,到了基層單位(站所)就是微觀的??偫砺毮?、部長職能是宏觀的,站長(所長)職能以及具體負責人職能就是微觀的。

 

機構設置與改革的關系

 

上面論述了機構與職能都要敬畏自然,尊重事實,遵循事物客觀規律,必須堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義方法論,這就很明顯地得知機構設置在前,職能發揮作用在后,機構決定職能,職能是機構的表現形式,職能科學不科學反過來促進機構改革。否則,治理體制就會職能重疊、職責交叉、機構臃腫,甚至職能被扭曲,十八之前,相關事實已經作了證明。本人再次呼呼,改變思路,克服主觀思維定職能,運用辯證唯物主義和歷史唯物主義方法論,因事、因地、因時科學論證,設置地方行政機構。而機構改革是在機構設置前提下去完善,去培育,去增減,就象栽下的樹成長一段時期要修剪枝葉,而不是把這個機構移到那里,那個機構移到這里,否則傷了根基,機構需要很長時間才能恢復履職。這個認識只有在社會實踐中體會到,沒有親自實踐很難有這個認識。

 

第一民生事務是本根。治國有常,而利民為本,黨的十九大報告明確指出,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,不斷促進社會公平正義,形成有效的社會治理、良好的社會秩序,使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障。具體地說,吃、穿、住、行、用、安全、健康、學習等等物質生活和精神生活,從治理體系角度說,一定要按照事務的屬性(不研究事物屬性而設定機構,就是盲目的,而且職能重疊、職責交叉、機構臃腫是必然的)設置農業、住房、交通、商業、教育、醫療、就業、環境、文化、安全等機構,讓這些機構切實發揮自身法定的職能,有力地推動民生建設,件件都為人民著想,事事真抓實干,我們堅信,只有這樣,治理起來就有序,人人就安居樂業。當然民生事務隨著社會發展也不斷前進,職能也要跟上,機構改革隨之而來。

 

第二依據當地人口。隨著社會發展,有的鄉鎮人口越來越少,機構設置和人員編制自然要減少;有的社區人口越來越多,機構設置和人員編制自然要增加。麻雀雖小,五臟必須俱全,一百萬人口城市與五百萬人口城市,雖然人口數據差別大,但重要的民生發展和保障的事不能缺,機構設置可以相同或相近,但機構內人員編制要與人口數量成正比。

 

第三依據地理區域。地理狀態不同,機構設置也有差異,有的地方是山區,要圍繞山區設置機構,比如煤礦業豐富,機構設置重點在礦業,有的地方是海洋,比如三沙市,設置機構就要圍繞水上作文章。

 

第四依據實際經濟。經濟是社會發展的血脈,經濟發達的地區,比如,第三產業的比例較大,機構設置肯定要向第三產業傾斜,經濟還比較落后,機構設置就不能拿發達的地區去套,重點在以第一、第二產業設置,隨著社會經濟發展,逐步向第三產業、第四產業拓展,機構改革也隨之跟上。

 

職能科學與政治生態的關系

 

國家一旦成立,政治就如同國家生命,反之,不講政治,國家就出現危機甚至滅亡,蘇聯解體、東歐劇變就是鐵證。國家成立后,就要治理,如何治理,政治必須放在首位,只要國家存在,政治永遠是前提。當然,政治講意識形態,講階級立場,站在不同的立場為不同的人群說話??墒怯龅揭患唧w事物時,唯物主義顯得尤其重要,比如食品安全問題,無論人們站在任何立場,毒食品照樣危害人的身體健康,再比如,2020年世界上一百多個國家正在流行的新冠病毒肺炎,雖然人們肉眼看不到該病毒,但他客觀存在,決不隨人的主觀意識變化而變化,不分民族,不分國界,不分信仰,不分男女老少都能受到侵害。病毒是客觀物質的,可是人有主觀能動性,生物醫學專家主動去認識它,在臨床中盡早盡快發現它的侵害人身體的機理,實事求是提出預防措施,所以這就體現專業職能部門的重要性。隨著國家進步,各行各業興起,政治就需要各行各業職能發揮作用,而職能在政治生態下不斷前行,不斷完善,政治不能代替職能,職能在良好的政治生態下逐漸走向科學,職能科學了,政治生態也會進一步優化,相輔相成,就像人的有機體一樣,單個細胞的生命力非常弱小,億萬個細胞組織一起后,形成適應各種環境的機理,機理有規律了,生命力自然會增強。這既符合馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義,又符合我國傳統哲學。我國《黃帝內經》有一段記載:心者,君主之官也,神明出焉……。凡此十二官者,不得相失也。故主明則下安,以此養生則壽,歿世不殆,以為天下則大昌。我們祖先說得多好,心有心的功能,肝有肝的功能,心不能代替肝,肝不能代替肺……。十二官,其作用和功能清清楚楚,他們相生相克而不會相互脫節。所以君主如果明智順達,則下屬也會安定正常,用這樣的道理來治理天下,就會使國家昌盛繁榮。同樣的道理,國家機關有黨中央、人大、政府機關(國務院)、政協,這好比心官,政府各職能部門、檢察院、法院好比十一執行官,政治生態良好了,職能科學了,黨中央、人大、政府機關(國務院)、政協等國家機關明智順達,各職能部門、兩院正確地履行各自的職能,國家當然就昌盛繁榮,長治久安,人們享受萬世太平。

 

(作者:單雙祥系湖北省鄂州市農村集體產權制度改革辦公室;來源:昆侖策網【原創】)

責任編輯:紅星
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